Construyendo un orden internacional más democrático

Por Antonio Patriota

Traducción del inglés por Yenni Castro (Valestra Editorial)

Boutros-Ghali, quien fuera secretario general de las Naciones Unidas y cuyo centenario se celebra este año, merece ser recordado por defender la noción de que los principios democráticos, además de ser valiosos en el ámbito nacional, también deben considerarse instrumentos fundamentales del sistema multilateral y del orden internacional. Esta noción puede encontrarse en tres documentos seminales que llevan su impronta, a saber, la Agenda para la paz de 1992, la Agenda para el desarrollo de 1994 y, por último, la Agenda para la democratización de 1996 (divulgada poco antes del final de su cargo). Ahora que la comunidad internacional se enfrenta a tensiones renacientes entre las grandes potencias y que los fundamentos de la seguridad colectiva consagrados en la Carta de las Naciones Unidas están siendo erosionados por impulsos unilaterales, no debe desaprovecharse la oportunidad que ofrece la Cumbre del Futuro, convocada por el actual secretario general António Guterres para septiembre de 2024, para forjar un nuevo, mejorado y más democrático orden internacional.

Derecho internacional y armas nucleares

Hay dos temas fundamentales que, en este contexto, deben tenerse en cuenta: la importancia del respeto universal por el derecho internacional; y la necesidad de mecanismos de toma de decisiones representativos e incluyentes, incluyendo aquellos relacionados con la promoción de la paz y la seguridad. Del mismo modo en que resulta inaceptable que los ciudadanos más influyentes de una sociedad democrática se sitúen a sí mismos en un plano que esté por encima de la ley, sería intrínsecamente injusto y antidemocrático admitir un sistema internacional en el que los más poderosos en el ámbito militar o económico le falten al respeto, a su antojo, a los compromisos internacionales. Por desgracia, las infracciones se han convertido en un fenómeno casi habitual, incluso por parte de quienes tienen responsabilidades especiales por su condición de miembros permanentes del Consejo de Seguridad. La invasión de Ucrania por parte de la Federación Rusa, ampliamente condenada, no es un hecho aislado en este sentido.

La historia posterior a la Segunda Guerra Mundial ofrece numerosos ejemplos de incumplimiento a las disposiciones medulares de la Carta de las Naciones Unidas relacionadas con la inadmisibilidad del uso de la fuerza, salvo en legítima defensa o por autorización del Consejo de Seguridad. Las últimas décadas ofrecen múltiples ejemplos de enfoques selectivos a la hora de defender la integridad territorial o rechazar intervenciones militares no autorizadas. Esto no hace sino aumentar la responsabilidad de quienes han demostrado ser coherentes en estos asuntos, quienes no deberían dudar en ejercer un papel de liderazgo en la promoción de un nuevo compromiso en favor de la adhesión no selectiva al derecho internacional como un paso necesario hacia la construcción de un mundo más pacífico.

Además, a medida que las alusiones al uso de armas de destrucción masiva se hacen ominosamente frecuentes, se hace necesaria una conciencia más aguda ante la amenaza que supone un comportamiento temerario que podría poner en peligro la supervivencia misma de la humanidad.  Los países que disponen de tales armas están de acuerdo en que una guerra nuclear no se puede ganar[1]. A pesar de esta constatación, la proliferación tanto horizontal como vertical sigue siendo un motivo de preocupación importante. No es de extrañar que ya haya entrado en vigor el Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares (TPAN). Esto refleja la posición de diversas naciones con respecto a este tema: un sector importante que no posee ni tiene la intención de desarrollar armas nucleares y que no puede simplemente desestimarse. También deben tenerse en cuenta otras iniciativas, como las propuestas en el informe de la Junta Consultiva de Alto Nivel sobre un Multilateralismo Eficaz (HLAB, por sus siglas en inglés)[2]. La propuesta de que la Cumbre del Futuro circunscriba el compromiso de que los Estados con armas nucleares "no sean los primeros en utilizarlas", junto con procesos de verificación exhaustivos e independientes, reviste especial importancia.

La doble amenaza que suponen las armas de destrucción masiva y el incesante calentamiento global constituyen desafíos contemporáneos que nadie puede permitirse ignorar. Sin embargo, las organizaciones de la sociedad civil no muestran el mismo nivel de compromiso ante ambos problemas. El pasado noviembre, tres mil ONG fueron acreditadas para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP 27, por sus siglas en inglés) en Sharm el-Sheikh. Si el mismo celo por combatir el calentamiento global se invirtiera en una movilización por la paz y contra el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, una alianza virtuosa podría aunar el ambientalismo y el pacifismo. Siempre es oportuno destacar que, en ambas dimensiones, lo que está en juego es el futuro de la civilización.

Gastos en defensa versus sostenibilidad ambiental

Por otra parte, a nivel de recursos financieros, es necesario un enfoque más equilibrado. Como declaró el entonces presidente electo Lula da Silva en su discurso en la COP 27 "gastamos billones de dólares en guerras que sólo causan muerte y destrucción, mientras que 900 millones de personas en el mundo pasan hambre"[3]. En efecto, los ensanchados presupuestos militares absorben proporciones cada vez mayores de los escasos recursos, mientras que los recursos financieros para promover un desarrollo con capacidad de respuesta al cambio climático siguen siendo alarmantemente insuficientes. El Informe 2023 de los "Líderes por la Paz"[4], grupo presidido por el ex primer ministro francés Jean-Pierre Raffarin que reúne a ex jefes de Estado, ministros de asuntos exteriores y otras personalidades de 40 países[5], considera que "un conjunto de prioridades que privilegia el gasto en defensa y la preparación para la guerra sobre el compromiso con la sostenibilidad ambiental sólo puede calificarse como irracional, o posiblemente irresponsable". La mayoría de las naciones no deben ser rehenes de agendas que no salvaguardan el planeta ni contribuyen a la paz.

La Declaración adoptada por consenso en ocasión del aniversario número 75 de las Naciones Unidas estableció que el derecho internacional es un fundamento irrenunciable para un mundo más pacífico, próspero y justo, por lo que los Estados miembros se comprometieron a reforzar la gobernanza democrática y, con ella, el Estado de derecho. Sin embargo, cuando se trata de limitar el uso de la fuerza, las restricciones impuestas por el derecho internacional se perciben a veces como una imposición indeseable. La profesora Ngaire Woods declaró en la revista Foreign Affairs que "la claridad del derecho internacional ayudará incluso a los más poderosos a ver con más claridad"[6].  En un mundo multipolar, sus palabras adquieren una resonancia especial. 

Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU

Un compromiso con la democracia a nivel nacional debería traducirse en agendas políticas que favorezcan la democratización del sistema internacional. Esto subraya la necesidad de reformar los mecanismos de toma de decisiones, cuya composición no es suficientemente incluyente y no está en sintonía con las realidades geopolíticas actuales. Aumentar el número de miembros del Consejo de Seguridad ya se consideraba necesario en la década de 1990.  La frustración ante el comportamiento del Consejo en diversos casos, desde Irak hasta Ucrania, ha suscitado un apoyo generalizado a favor de un aumento en su composición y una reforma de sus métodos de trabajo. Sin embargo, la resistencia al cambio se ha arraigado profundamente en ciertos sectores, creando en muchas de las capitales la percepción de que se trata de un objetivo inalcanzable.  ¿Puede la Cumbre del Futuro contribuir de alguna forma para que salgamos de este atolladero?

Los obstáculos a la expansión y la reforma no deberían ser insalvables. Tras la crisis financiera mundial de 2008, el G20 sustituyó a los G7 y G8 como principal foro de coordinación económica internacional sin mayor oposición, ya que quedó claro que la coordinación dentro de un grupo de gobiernos pequeño e insuficientemente representativo no garantizaba la tan necesaria mejora en materia de cooperación. Un momento disfuncional en la gobernanza económica mundial catalizó el cambio y la evolución.

 No sería aconsejable esperar a que llegue un momento aún más disfuncional dentro del sistema de seguridad colectiva de la ONU para afrontar el reto de reformar el Consejo de Seguridad. Al mismo tiempo, no es necesario que concluya un proceso de reforma en toda regla para que la diplomacia imaginativa haga frente a la ineficacia y la parálisis.  El ingenio diplomático puede ser una poderosa herramienta para superar los obstáculos. La negociación del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares (TPAN) sirve de ejemplo sobre cómo la sociedad civil puede trabajar eficazmente con los gobiernos para lograr resultados importantes. La independencia intelectual de Boutros-Ghali y su compromiso con la democratización de las relaciones internacionales seguirán inspirando a quienes ven a las Naciones Unidas como un vector de avance para la civilización humana.

El respeto por parte de todos hacia el derecho internacional es una característica indispensable en la constitución de una nueva agenda para la paz y el desarrollo. Preservar los elementos esenciales del multilateralismo, promoviendo al mismo tiempo las reformas necesarias, es el camino que conduce a la promoción del desarrollo sostenible y la paz.  La defensa de los principios democráticos dentro y fuera de nuestras fronteras debe ser nuestra utopía común.

Sobre el autor

Antonio Patriota es un diplomático y académico brasileño. Es Embajador de Brasil en el Reino Unido. Entre muchos otros cargos, ha sido ministro de asuntos exteriores, secretario general de asuntos exteriores, embajador de Brasil en Estados Unidos, Italia y Egipto, y representante permanente de Brasil ante las Naciones Unidas.

_{Este artículo resume un ensayo publicado por el autor en The Cairo Review of Global Affairs: Democratizing International Relations (Otoño 2022/Invierno 2023). Disponible en: https://www.thecairoreview.com/essays/democratizing-international-relations/}

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[1] Declaración conjunta de los dirigentes de cinco Estados con armas nucleares sobre la prevención de la guerra nuclear y la elusión de la carrera armamentística (2022).

[2] Junta Consultiva de Alto Nivel sobre un Multilateralismo Eficaz (HLAB) (2023). A Breakthrough for People and Planet: Effective and Inclusive Global Governance for Today and the Future. Nueva York: Universidad de las Naciones Unidas.

[3]g1.globo.com/meio-ambiente/cop-27/noticia/2022/11/16/veja-integra-do-discurso-de-lula-na-cop-27.ghtml

[4]leaderspourlapaix.org

[5] El autor es ponente en este grupo desde 2022.

[6] Woods, Ngaire. 2022. “What the Might Miss: the Blind Spots of Power”. Revista Foreign Affairs. Julio- agosto de 2022. www.foreignaffairs.com/articles/russian-federation/2022-06-21/what-mighty-miss