La misión de la ONU en Haití tiene una oportunidad de lucha

Por Charli Carpenter

Traducido del inglés por Yenni Castro (Valestra Editorial)

La primera semana de octubre, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobó una polémica propuesta para la creación de una misión armada multinacional en Haití dirigida por Kenia. A pesar de las preocupaciones de los escépticos de que ésta sea simplemente la más reciente de una serie de intervenciones multilaterales fallidas en el país, la crisis de seguridad actual de Haití es precisamente el tipo de situación en la que una misión como la prevista puede tener un valor muy grande en la promoción de la seguridad humana. Sin embargo, que pueda desarrollar todo su potencial dependerá de una serie de factores aún por determinar: el mandato de la misión, el número de efectivos y la financiación, un desenlace previsto y, lo que es más importante, unos parámetros adecuados para evaluar el éxito con el fin de mantener la voluntad política.

De entrada, es fácil entender por qué muchos haitianos reciben como un rayo de esperanza la noticia de la pronta llegada de la fuerza. Su presencia está concebida para apoyar al gobierno en la lucha contra las bandas violentas, que han matado a unos 3.000 civiles en el último año y secuestrado, violado o desplazado por la fuerza a decenas de miles de personas. La intervención de fuerzas de seguridad extranjeras también está pensada para ayudar a la policía haitiana a reprimir la violencia de los grupos parapoliciales de civiles, que han empezado a atacar por cuenta propia a los miembros de las bandas acusados, a menudo linchándolos y quemándolos en las calles.

Mientras tanto, y pese a las peticiones de ayuda realizadas por el propio Haití durante el último año, la ONU se ha demorado en llegar a un acuerdo para autorizar esta fuerza. Organizaciones haitiano-estadounidenses no gubernamentales han sido algunas de las que más se han opuesto a una misión liderada por Estados Unidos, debido a las intervenciones estadounidenses anteriores que parecieron empeorar las cosas. Algunos haitianos expresaron su temor de que cualquier nueva misión se limitara a impulsar a un líder no electo, el primer ministro Ariel Henry, sin perspectivas razonables de una paz duradera. Además, las pasadas misiones de la ONU en Haití se han visto empañadas por escándalos y han sido consideradas por algunos observadores como ineficaces.

Una intervención diferente

Sin embargo, esta misión presenta varias características que deberían tranquilizar a los escépticos. La primera de ellas es la consonancia entre la situación de la operación y la naturaleza de la propia misión. Para empezar, se trata de una operación de estabilización y apoyo dirigida por un Estado, no de una misión dirigida por el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la ONU.

Las investigaciones en ciencias políticas han demostrado que las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU son en realidad muy eficaces a la hora de frenar los daños a la población civil, hacer más breves los conflictos y conseguir que se mantengan los acuerdos de paz; y la anterior misión de la ONU en Haití, conocida por su acrónimo en francés MINUSTAH, fue más eficaz de lo que se le atribuye. Pero, por lo general, las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU más exitosas surgieron precisamente a raíz de este otro tipo de intervención que se pretende para Haití: misiones militares de corto plazo delegadas por la ONU, pero dirigidas por Estados, con el objetivo de estabilizar una situación coaccionando e induciendo a los actores relevantes a sentarse a la mesa de negociación. Por el contrario, los grandes fracasos de mantenimiento de la paz de la ONU, como el de Ruanda, se produjeron, en general, por la ausencia de este tipo de misión coactiva y en momentos en los que aún no había una paz que mantener.

En segundo lugar, los objetivos de la misión se ajustan tanto a las necesidades de Haití como a la descripción del tipo de intervención humanitaria con mayor probabilidad de ser eficaz. La situación en Haití no es la de un gobierno fuerte que se aprovecha de sus civiles, lo que requeriría una guerra humanitaria coactiva contra un Estado soberano sin su consentimiento. Por el contrario, Haití se parece más a un Estado fallido o en proceso de desestructuración, en el que el gobierno actual ha perdido el monopolio del uso legítimo de la fuerza y los actores armados y los civiles se han tomado la justicia en sus propias manos. En este tipo de situación, las tropas no estarán apoyando a los rebeldes contra un gobierno, lo cual podría provocar una intensificación de la violencia, sino que estarán apoyando al gobierno en su enfrentamiento con los actores políticos armados para restablecer la ley y el orden. Las intervenciones extranjeras de este tipo, junto con misiones de paz subsiguientes, a menudo han sido un éxito. Por ejemplo, como demostró el politólogo Alan Kuperman, la breve y muy eficaz intervención en Liberia en 2003 impidió que la guerra civil de ese país se intensificara, llevándola rápidamente a su fin mediante la aplicación de este mismo enfoque.

Corrigiendo errores

En tercer lugar, la estructura que compone esta misión aborda algunas de las preocupaciones de los escépticos sobre la legitimidad. Al tratarse de una misión dirigida por un Estado africano, que no es occidental ni blanco, con el respaldo de numerosas naciones caribeñas, evitará el tinte colonialista presente en las intervenciones anteriores dirigidas por Estados Unidos. Kenia tuvo también la precaución de solicitar la autorización y el apoyo del Consejo de Seguridad de la ONU, a pesar de que técnicamente no lo necesitaba dado que Haití solicitó su ayuda. Esto legitima aún más la operación conforme al derecho internacional y ha contribuido a crear una sólida coalición de voluntades. A pesar de que el despliegue ha sido suspendido temporalmente por un tribunal keniano a la espera de que se impugne su constitucionalidad, hasta el 26 de enero de 2024, una sentencia favorable no haría otra cosa que reforzar también su legitimidad a nivel nacional.

El parámetro del éxito de la misión no debe ser si erradica la violencia, sino si Haití será un país relativamente más seguro después de la misión de lo que lo hubiera sido sin ella.

En cuarto lugar, muchos de los problemas planteados por misiones anteriores difícilmente son exclusivos de Haití y no invalidan los efectos positivos de esas intervenciones. Es cierto que algunos miembros del personal de mantenimiento de la paz de la MINUSTAH se aprovecharon de mujeres y niñas en Haití cuando la misión se desplegó en el país entre 2004 y 2017, y que algunos miembros del personal vertieron residuos en un río, lo que provocó un brote de cólera. Pero según el politólogo y veterano diplomático Jorge Heine, la MINUSTAH fue muy eficaz en cuanto a sus objetivos de seguridad, como lo demostró el retorno del caos y la violencia de las bandas una vez que se retiró la misión. Además, la sombra de los escándalos de misiones anteriores hace menos probable que ésta cometa los mismos errores. La explotación sexual en las misiones de mantenimiento de la paz, un fenómeno que se ha presentado a nivel mundial, ha sido objeto de numerosas reformas desde que esas preocupaciones salieron a la luz. En cuanto a la gestión de las aguas residuales, la cual debería ser una prioridad para cualquier misión de mantenimiento de la paz, uno de los objetivos de la nueva misión será proteger las instalaciones públicas, entre ellas las instalaciones dedicadas al tratamiento de aguas residuales, para garantizar el suministro de bienes públicos.

Financiación y composición de la misión

Asimismo, aún quedan por concretar muchos detalles de la misión, y la forma en que se concreten determinará si la misión está o no estructurada para alcanzar la máxima eficacia y el mayor éxito posibles. Uno de los aspectos es la financiación: Los 100 millones de dólares ofrecidos por Estados Unidos hasta la fecha serán insuficientes, y las contribuciones voluntarias sólo llegarán hasta cierto punto. Tanto Kenia como muchos otros miembros de la coalición están enviando tropas en parte porque la paga es buena, y como tal la continuidad de sus contribuciones en términos de tropas dependerá de una financiación suficiente por parte de los países sin botas sobre el terreno. Será necesario disponer de fondos no sólo para los salarios y el equipamiento de las tropas, sino también para proporcionar ayuda e incentivos a los actores armados para que se sienten a la mesa, ya que es más probable que una combinación de coerción e incentivos empuje a las distintas facciones hacia la moderación.

Otro interrogante es cuántos y qué tipo de efectivos compondrán la fuerza multinacional. Inicialmente, Kenia ofreció 1.000 agentes de policía, pero una valoración actualizada keniana sugirió correctamente que se necesitarían entre 10.000 y 20.000 efectivos. Es probable que sea una cifra correcta, ya que la policía haitiana cuenta actualmente con unos 10.000 efectivos, pero no ha conseguido frenar la violencia. Además, dado que las fuerzas que lleguen se enfrentarán a un entorno de seguridad complejo y ajeno, es probable que se necesite una cierta combinación de agentes de los organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley y de militares. A modo de ejemplo, según el US Institute for Peace [Instituto de la paz de Estados Unidos], la misión de imposición de la paz en Haití de 1994 contó con 20.000 efectivos, y la fuerza de la MINUSTAH en 2004 estuvo compuesta por 6.400 soldados y unos 1.700 policías. Por ello resulta alentador que un número significativo de otros países -entre ellos Bahamas, Jamaica, Italia, España, Mongolia, Senegal, Ruanda, Belice, Surinam, Guatemala, Antigua y Barbuda y Perú- hayan acordado también que aportarán personal.

Los problemas

Ya sean militares o policías, otro interrogante de gran importancia es cómo se entrenarán esas fuerzas y cuál será exactamente su mandato. Cosas tan sencillas como la capacitación en relación con el idioma para las tropas procedentes de países no francófonos es uno de los inconvenientes, pero también lo es la capacitación en materia de derechos humanos. Ya se han expresado algunas preocupaciones sobre los antecedentes en materia de derechos humanos de algunos policías kenianos. Sin embargo, pocos cuerpos de seguridad de otros países cuentan con un historial perfecto en materia de derechos humanos, y, de hecho, la participación en misiones multinacionales puede ser una forma de incentivar un mejor desempeño nacional en materia de seguridad y derechos humanos. Efectivamente, estas preocupaciones bien fundamentadas y los antecedentes de escándalos relacionados con el mantenimiento de la paz en Haití han llevado a incluir en la resolución de la ONU un lenguaje explícito en materia de violencia de género y tratamiento de aguas residuales. También puede motivar una sólida capacitación en derechos humanos para las tropas entrantes y unas reglas de enfrentamiento claras que prioricen el apoyo al Estado de derecho.

Los criterios de éxito

Otro criterio importante para el éxito es la definición de lo que sería un desenlace satisfactorio. Como escribió Keith Hines, una operación militar a corto plazo para estabilizar el país sólo producirá beneficios si va acompañada de un proceso de diálogo político que conduzca a la celebración de elecciones y a la consecución de una paz duradera. Y el objetivo de la misión militar a corto plazo debería consistir tanto en crear las condiciones para una misión de seguimiento del mantenimiento de la paz por parte de la ONU como en sofocar la violencia, ya que son estas misiones de mantenimiento de la paz, y no las intervenciones militares propiamente dichas, las que tienen un historial positivo en la consolidación real de la paz. De hecho, muchas intervenciones humanitarias exitosas, como la de Libia, se convirtieron en un atolladero debido a la falta de una misión de seguimiento de la consolidación de la paz auspiciada por la ONU que impidiera un vacío en el poder después de que se restableció la estabilidad. Así pues, la misión de estabilización en Haití debe considerarse un primer paso, no una varita mágica.

Esto nos lleva al último punto, es decir, al manejo de las expectativas. El politólogo Roland Paris señaló en alguna ocasión el problema estructural de todas estas intervenciones humanitarias: si funcionan, significa que no ocurrieron cosas terribles, lo que hace que sean intrínsecamente difíciles de detectar y, por tanto, de evaluar. Por el contrario, cualquier coste o efecto secundario negativo es, con excesiva frecuencia, clara e inmediatamente visible para los espectadores. Esto significa que es crucial no dejar que lo perfecto se convierta en enemigo de lo bueno. El parámetro del éxito de una misión no debe ser si erradica la violencia y evita por completo los errores, sino si Haití resulta siendo un país relativamente más seguro después de la misión de lo que lo hubiera sido sin ella.

La historia indica que es así en la mayoría de los casos. La situación en Haití se presta al apoyo internacional. La inserción de tropas extranjeras funcionará mejor si sus números son suficientes, si están bien financiadas, si operan con un mandato que se ajuste a la situación y si cuentan con el apoyo de la voluntad política para establecer un plan de finalización claro y una misión de seguimiento para la consolidación de la paz. Sin embargo, aunque sea imperfecto, es importante tener en cuenta el escenario contrafáctico: ¿Qué ocurriría si simplemente se dejara que Haití se hundiera en un caos mayor? Por ahora, al menos, hay esperanza en el horizonte.

Sobre la autora

Charli Carpenter es catedrática de Ciencias Políticas y Estudios Jurídicos en la Universidad de Massachusetts-Amherst, especializada en seguridad humana y Derecho Internacional. Publica sus mensajes en Twitter como @charlicarpenter. Este artículo fue publicado originalmente por World Politics Review el 10 de octubre de 2023. Publicado y traducido con autorización.  

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